***Mise à jour le 15 décembre 2018.
La suramende compensatoire est inconstitutionnelle
[94] Je conclus que, bien qu’il vise l’atteinte d’un objectif pénal régulier, le régime de la suramende compensatoire viole l’art. 12 dans le cas de contrevenants tels que MM. Boudreault, Larocque et Michael. Il ne laisse aucun choix aux juges chargés de la détermination de la peine. Ceux‑ci doivent infliger la suramende dans tous les cas. Ils ne peuvent prendre en considération l’incapacité de payer des contrevenants les plus marginalisés, ni la probabilité que ceux‑ci subissent des privations de liberté à répétition dans le cadre des audiences relatives à l’incarcération, ni la nature indéterminée de la peine. Ils ne peuvent appliquer les principes fondamentaux de détermination de la peine, chercher à favoriser la réinsertion sociale des contrevenants dans les cas qui s’y prêtent ou adapter la peine aux contrevenants autochtones. Pour revenir à la question fondamentale en l’espèce, les effets de la suramende, lorsque combinés, créent des circonstances exagérément disproportionnées, sont incompatibles avec la dignité humaine et sont à la fois odieux et intolérables. En d’autres termes, ils sont cruels et inusités, et violent en conséquence l’art. 12.
La Cour d’appel du Québec met en lumière plusieurs notions et principes relativement à l’imposition de la suramende compensatoire.
Chaussé c. R., 2016 QCCA 568 :
[6] La principale question soulevée en appel, sinon l’unique, est de savoir si un délinquant peut renoncer au délai de paiement de la suramende, s’il peut alors demander au juge son incarcération immédiate, et bien sûr, si ce dernier peut donner suite à cette demande.
[…]
[35] Force est de constater que la simple abrogation de la discrétion judiciaire dans l’imposition de la suramende entraîne des complications extraordinaires et inutiles pour la justice et l’administration de la justice criminelle.
[36] Les dispositions sur la suramende compensatoire, équivalent d’une peine minimale insensible aux capacités de payer du délinquant[15] et qui comporte un délai rigide, reportent nécessairement l’inévitable décision sur les conséquences au défaut de paiement. Elle devra tenir compte de l’aversion fondamentale de notre société d’incarcérer des indigents en défaut de payer leur dette envers la Couronne[16]. Comme le démontre l’appelante cependant, le juge peut en être saisi le jour même de la condamnation. La question plus difficile est de savoir si le juge doit nécessairement se prononcer au moment où elle est demandée.
La suramende compensatoire et le délai imparti par la loi
[54] Ce qui m’amène au délai. Le décret, adopté en vertu du Code criminel, prévoit un délai de 45 jours, mais rien d’autre. Avant son expiration, l’État ne peut prendre aucune mesure en vue du recouvrement de la somme due. Une fois ce premier délai échu, ni le décret ni le Code criminel ne fixent les délais à l’intérieur desquels l’État doit agir.
[55] Le juge retient de la preuve que le percepteur « peut attendre à l’expiration de la peine du contrevenant, quelle qu’elle soit, afin de prendre une entente visant le paiement des sommes dues pour un dossier criminel »[30]. N’étant soumis à aucun délai d’agir, il semble que le percepteur peut demeurer passif.
[56] Toutefois, le délinquant peut s’activer. En effet, une demande visant à modifier le délai imparti peut et doit être initiée par le délinquant, tant en vertu de la loi provinciale[31] que du Code criminel[32]. Dans ce dernier cas, la demande de modification doit être autorisée par un juge conformément à l’article 734.3 C.cr.
[57] Cela n’empêche pas le percepteur et le délinquant, à l’initiative de ce dernier, de s’entendre. Le délai, avant lequel l’État ne peut entreprendre des mesures de recouvrement, est au bénéfice du délinquant et il peut renoncer à un bénéfice que lui accorde la loi. Cette notion n’est pas étrangère au droit criminel[33].
[58] Une personne condamnée peut donc demander à un juge de prolonger, ou comme le fait l’appelante, d’abroger le délai initial.
[59] Dans l’arrêt Lavigne, la Cour suprême note qu’un délai raisonnable eu égard à toutes les circonstances devient la contrepartie logique à une amende minimale sans égard à la capacité de payer. La juge Deschamps, pour la Cour, écrit :
47 Dans Wu, la Cour a rappelé quelques principes généraux reconnus par la common law, notamment que (1) « [s]i le délinquant n’a de toute évidence pas les moyens de payer sa dette immédiatement, le tribunal doit lui accorder un délai pour l’acquitter » et que (2) « [c]e délai devrait être établi selon ce qui est raisonnable eu égard à toutes les circonstances » (par. 31). Ces principes généraux s’appliquent tout autant à l’amende de remplacement. Si le tribunal qui inflige l’amende n’a pas discrétion pour faire varier le montant de l’amende en fonction de la capacité de payer, ce facteur peut tout de même être pris en considération dans la détermination du délai de paiement. De plus, aux termes de l’al. 734.7(1)b) C. cr., lorsque le délai imparti pour payer l’amende de remplacement est expiré, le tribunal appelé à délivrer le mandat d’incarcération ne peut le faire que s’il est convaincu que le contrevenant a, sans excuse raisonnable, refusé de payer l’amende. Selon l’arrêt Wu, le défaut de paiement pour cause d’indigence ne saurait être assimilé à un refus de payer. Les différentes étapes — soit la décision d’infliger l’amende, la détermination de la valeur du bien et la fixation du délai — ne sont pas assujetties aux mêmes conditions et ne doivent pas être confondues. [34]
[Je souligne]
[60] En matière de suramende compensatoire, le juge n’a aucun moyen de modifier le délai de 45 jours prévu par le décret sans une demande du délinquant. Si la demande de modification est présentée, le juge peut modifier le délai, selon ce qui est raisonnable eu égard à toutes les circonstances, notamment la capacité de payer, pour reprendre les enseignements de l’arrêt Lavigne, mais aussi en respectant l’objectif de la mesure. Lorsque la preuve le justifie et qu’un délai n’est pas dilatoire, un juge peut certainement agir conformément à l’article 734.3 C.cr.
[68] Cela dit, pour l’instant, il semble que la suramende soit une dette imprescriptible qui ne s’éteint que par le paiement en espèce, des travaux compensatoires ou l’emprisonnement.
[61] Abroger le délai et prononcer l’emprisonnement immédiat est toutefois plus problématique.
[62] L’arrêt Wu souligne que le fait de vivre de prestations d’aide gouvernementale établit une incapacité de payer, mais n’est pas, en soi, un motif suffisant pour prononcer l’incarcération immédiate[35]. Le juge Binnie rappelle, et le ministère public le fait valoir, qu’il « est souvent difficile de prévoir de façon certaine si un contrevenant sera un jour en mesure de s’acquitter de l’amende, grâce au fruit de son travail ou, peut-être, à un gain providentiel » [36].
[63] Il est vrai, comme le fait remarquer la Cour suprême, que le Code criminel offre des mesures de recouvrement dont l’efficacité, difficile à évaluer au moment de la condamnation, peut se révéler si un délai conséquent est octroyé. Il est bien possible que le délinquant aux prises avec des difficultés financières prenne des arrangements afin que de telles mesures ne soient pas mises à exécution. Ainsi la confiscation, la suspension ou autre contrôle sur les permis ou licences peuvent être des mesures incitatives efficaces. Sinon, il y a les travaux communautaires puis, en dernier recours, l’emprisonnement.
[64] J’emboîte volontiers le pas à l’optimisme exprimé par le juge Binnie, mais force est d’admettre que le futur est ici à courte vue, soit 45 jours. En outre, à la fin du délai, l’appelante était toujours sous le coup d’une peine d’emprisonnement de 60 jours. La preuve et la législation sont muettes sur la possibilité d’effectuer des travaux compensatoires en détention[37].
[65] L’idée que le percepteur puisse rester passif et attendre la fin de peine, ayant pour effet de prolonger le délai imparti au délinquant, ne semble pas contraire aux dispositions législatives. Après tout, ce délai est au bénéfice du délinquant.
[66] Toutefois, dans le cas d’une personne indigente, l’appelante plaide que les procédures de recouvrement de la suramende compensatoire peuvent recommencer perpétuellement. Cela me laisse perplexe. Sans surprise, ni l’arrêt Wu ni les textes législatifs n’offrent de réponse. La Cour a déjà dit qu’ « il n’est pas improbable qu’un mandat d’incarcération ne soit jamais émis »[38]. Tout indique que cette proposition est correcte, mais doit-on un jour trancher définitivement la question? Sinon, combien de fois et à quelle fréquence acceptable la personne indigente peut-elle être forcée de comparaître, peut-être arrêtée et détenue[39], afin de déterminer si elle a toujours une « excuse raisonnable » de ne pas payer ou de ne pas exécuter des travaux compensatoires? D’ailleurs, l’article 734.7 C.cr. autorise-t-il le tribunal à prolonger un délai de payer s’il détermine que le délinquant a une excuse raisonnable de refuser de payer ou d’exécuter des travaux compensatoires? Dans la décision Cook, la Cour supérieure conclut qu’un tribunal épuise sa compétence lorsqu’il prononce une ordonnance d’emprisonnement pour défaut de paiement[40]. N’en serait-il pas de même lorsqu’il la refuse?
[67] Comme l’a fait valoir l’appelante, plus l’infortune est sérieuse, plus le préjudice est élevé, comme c’est le cas des personnes sans domicile ou aux prises avec des problèmes de santé mentale. Plusieurs de ces questions ne sont pas soulevées dans le cadre de ce pourvoi et d’autres impliquent une réponse à une contestation constitutionnelle. Elles illustrent néanmoins des difficultés bien réelles.
La suramende compensatoire et l’emprisonnement à défaut de paiement
[69] Contrairement à la loi provinciale[41], l’emprisonnement ne peut pas être imposé lorsqu’il existe une excuse raisonnable pour expliquer le refus de payer ou d’exécuter des travaux compensatoires. Une réelle incapacité de payer constitue une excuse raisonnable[42]. Le refus dont il est question à l’alinéa 734.7(1)b) C.cr. implique l’exercice d’un choix et, en principe, l’indigence n’en laisse aucun[43].
[70] Dans l’arrêt Wu, le juge Binnie écrit que « [s]ur le plan du droit, il n’était absolument pas inévitable que l’intimé soit incarcéré si, en raison de sa pauvreté, il était tout simplement incapable de payer l’amende … »[44].
[71] On peut aussi penser que l’État pourra, à l’occasion, être incapable d’offrir des travaux compensatoires, soit par manque de ressources ou pour une autre raison[45]. Ainsi, ce n’est que si le délinquant peut choisir de ne pas acquitter la suramende par l’exécution de travaux compensatoires que l’emprisonnement devient possible.
[72] Le délinquant ne sera donc incarcéré que s’il refuse de payer l’amende alors qu’il a les capacités de le faire ou, s’il n’en a pas les capacités financières, refuse sans excuse raisonnable de s’en acquitter en effectuant des travaux compensatoires qui lui sont proposés. L’indigence est une « excuse raisonnable » au sens de l’article 734.7(1)b) C.cr. tout comme, on peut le croire, l’absence de programme de travaux compensatoires[46].
[73] Il se présentera des cas où un délinquant n’a ni les moyens financiers ni les capacités d’effectuer des travaux. C’est le cas de l’appelante.
La suramende compensatoire : emprisonnement consécutif ou concurrent?
[80] Puisque l’emprisonnement découle du refus, sans excuse raisonnable, du délinquant de payer la suramende ou d’effectuer des travaux compensatoires, l’emprisonnement qui en résulte est en principe consécutif. L’appelante est d’ailleurs d’accord avec cet énoncé. Mais surtout, il ne s’agit pas alors d’une peine, mais d’une sanction pour forcer le paiement ou l’exécution des travaux compensatoires[48].
La suramende compensatoire fait partie de la totalité de la peine
[48] À mon avis, la définition avancée par la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse dans l’arrêt Crowellest à la fois juste et complète. On y lit ce qui suit :
The victim fine surcharge is a new concept in restitution: general, rather than specific restitution made by an offender, not to his or her own victim, but to victims of crime generally by creating a fund to provide them with certain services. It is a statutorily imposed deterrent with perhaps a secondary relevance to reformation; its role as a deterrent is incidental to its fund-raising purpose. (p 418)
The victim fine surcharge is therefore neither a true tax nor a true fine, but rather a unique penalty in the nature of a general kind of restitution. As such it is penal in its pith and substance and therefore constitutional as a proper matter for parliamentary legislation under s. 91(27) of the Constitution Act, 1867. It must be taken into account by criminal court judges in crafting the sentences they impose. (p. 420)
[50] Lors des modifications proposées en 2012[25], l’intention n’était pas de modifier l’objectif de la mesure, mais sa mise en œuvre, comme en témoignent ces propos tenus par le ministre de la Justice Rob Nicholson :
Dans ce projet de loi, on propose trois changements des dispositions sur la suramende compensatoire du Code criminel. Le premier changement vise à assurer que la suramende compensatoire sera infligée dans tous les cas, sans exception, et supprime toute possibilité d’exonération. Ensuite, les délinquants qui ne sont pas en mesure de payer la suramende compensatoire pourront, pour s’acquitter de leur dette, participer aux programmes provinciaux et territoriaux de solutions de rechange à l’amende. Enfin, en vertu de cette loi, le montant de la suramende compensatoire infligée à un délinquant serait doublé. Les trois modifications proposées visent le même but: susciter la conscience de leurs responsabilités chez les délinquants et les rendre responsables à l’égard de leurs victimes, dont ils ont bouleversé la vie. [26]
[51] Puis, lors des débats à la Chambre des communes, il ajoutait :
[…] Elle [la suramende] assure notamment la réparation des torts causés à la victime et aux communautés et la prise de conscience par les délinquants de leurs responsabilités[27].
La suramende compensatoire fait partie de la peine imposée aux délinquants et elle est conforme aux principes de détermination de la peine établis dans le Code criminel.[28]
[52] En effet, la mesure cadre avec les objectifs de la peine, énoncés à l’article 718 C.cr. :
- Le prononcé des peines a pour objectif essentiel de contribuer, parallèlement à d’autres initiatives de prévention du crime, au respect de la loi et au maintien d’une société juste, paisible et sûre par l’infliction de sanctions justes visant un ou plusieurs des objectifs suivants :
[…]
- e) assurer la réparation des torts causés aux victimes ou à la collectivité;
- f) susciter la conscience de leurs responsabilités chez les délinquants, notamment par la reconnaissance du tort qu’ils ont causé aux victimes et à la collectivité.
[53] Avec égards pour l’opinion du juge de première instance, je conçois plus facilement que lui que la mesure puisse être pertinente à l’atteinte de ces objectifs de la peine. Le fait-elle avec succès et de manière utile? Ces questions peuvent paraître légitimes, mais en principe, il n’appartient pas aux tribunaux de se prononcer sur l’efficacité d’une mesure pénale.
[54] À mon avis, déterminer si la suramende est soit une amende, soit un dédommagement est un exercice dont l’utilité est limitée. En fait, le juge plonge dans cet exercice d’interprétation afin de supporter sa conclusion que la suramende fait partie de la peine. Comme le démontrent entre autres les extraits des débats parlementaires, je ne suis pas persuadé que ce détour était nécessaire.
[55] La suramende est une mesure unique, qui n’est ni une amende ni un dédommagement au sens de l’article 738 C.cr. Je suis d’accord avec la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse lorsqu’elle conclut que la suramende est unique en son genre, mais plus proche d’une mesure de dédommagement général[29].
[56] Bref, je ne vois aucun obstacle à ce que la suramende ne soit ni une amende ni un dédommagement, mais plutôt une sanction pécuniaire, mesure autonome et originale. Bien que le législateur ait manifestement déterminé qu’elle doive être administrée à plusieurs égards comme une amende, cela ne change pas son caractère unique et sa véritable nature.
[57] Cela dit, la suramende s’inscrit dans la partie du Code criminel sur la détermination de la peine et il n’y a aucune raison de croire qu’elle n’en fait pas partie. Il ne s’agit pas d’une simple conséquence indirecte de la peine comme « facteu[r] li[é] à la situation personnelle du délinquant »[30], mais bien un élément à part entière de chaque peine. D’ailleurs, bien avant la réforme de la partie XXIII du Code criminel sur la détermination de la peine, en 1996, et bien avant la modification de 2013 qui rendait la suramende obligatoire, le juge devait en tenir compte[31].
[58] Le libellé de l’article donne également une bonne indication de sa nature réelle. Je suis d’accord avec l’interprétation de l’ASLT selon laquelle l’utilisation des mots « en plus de toute autre peine qui lui est infligée / in addition to any other punishment imposed on the offender » est l’expression de la volonté du législateur que la suramende fasse partie de la totalité de la peine. Ce texte n’a guère changé depuis l’introduction de la mesure au Code criminel en 1989.
[59] Selon la Cour suprême, une « conséquence constitue une peine lorsqu’elle fait partie des sanctions dont est passible un accusé pour une infraction donnée et qu’elle est conforme à l’objectif et aux principes de la détermination de la peine»[32]. Je crois que tel est le cas.
[60] Ajoutons qu’il ne faisait aucun doute pour le ministre de la justice lui-même, en 2012, que la suramende fait partie de la peine :
L’hon. Rob Nicholson: Il est clairement indiqué dans le projet de loi qu’elle sera imposée; aucune annulation ne sera possible au moment de prononcer la peine. La suramende fait partie de la peine. Avec une amende, il y aura une augmentation systématique de 30 p. 100 pour les services aux victimes. Nous avons doublé la suramende compensatoire pour l’ensemble des infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et par mise en accusation au pays. La proposition s’appliquera de façon générale. Elle sera intégrée au Code criminel après — espérons-le — l’approbation du comité, la troisième lecture, l’approbation du Sénat et la sanction royale. Cela fera partie des lois du pays. Je crois que la majorité des Canadiens seront d’accord. Je crois que nous avançons dans la bonne direction, comme vous pouvez le voir. [33]
[Je souligne]
[61] Lors de son introduction au Code criminel et jusqu’aux amendements qui la rendent obligatoire, la suramende relevait du pouvoir discrétionnaire du juge qui soupesait l’opportunité de l’imposer en raison du préjudice injustifié qu’elle pouvait créer. Encore une fois, le fait qu’elle soit maintenant obligatoire ne change pas véritablement sa nature.
Le régime de la suramende compensatoire ne peut être contourné.
[74] J’admets d’emblée que le choix législatif soulève des difficultés dont on pourrait discuter dans un autre contexte. Le juge ne peut pas cependant, au moment de prononcer la peine, imposer des amendes qui n’ont pas et qui ne peuvent pas avoir d’objectif pénologique cohérent sinon celui de vouloir neutraliser la suramende.
[75] Le juge doit donc, au moment de déterminer la peine, tenir compte du principe de totalité et de proportionnalité, ce qui inclut une ponction monétaire, la suramende ou l’équivalent en travaux compensatoires. Les avocats doivent faire de même lorsqu’ils réfléchissent à une suggestion commune. L’impact sera plus ou moins important selon les dossiers et les délinquants. En outre, le Code criminel permet, en présence d’une preuve conséquente et d’un objectif légitime, de saisir la cour pour modifier les paramètres de la suramende[43].
[76] À mon avis, le juge ne doit pas se soucier d’un emprisonnement éventuel pour défaut de paiement puisque, comme je l’ai expliqué, l’incarcération ne surviendra qu’après un choix véritable du délinquant de ne pas payer la suramende et de ne pas exécuter des travaux compensatoires. L’emprisonnement qui en découle ne fait pas alors partie de la peine. Il s’agit d’une sanction prévue au processus pour forcer le paiement ou les travaux compensatoires[44].
[77] Cela dit, et pour ces raisons, je suis d’avis que le juge fait erreur dans son approche de la suramende, il ne devait pas imposer une amende nominale pour en neutraliser les effets. S’il estimait la peine proposée disproportionnée, il lui revenait d’intervenir à l’égard des autres éléments qui la composaient, tenant compte de cette sanction monétaire de 400 $.
***Mise à jour le 15 décembre 2018
[92] Troisièmement, les intimés soutiennent que les juges peuvent infliger une amende d’un montant minime, qui aurait pour effet de réduire le montant de la suramende. Étant donné que la suramende représente 30 % du montant de toute amende infligée, une amende symbolique d’un dollar, par exemple, réduirait la suramende en la faisant passer de 100 dollars à 30 cents. Une telle interprétation de l’art. 737 risque d’occulter l’objectif de cette disposition. Dans le cas où une amende constituerait un élément approprié d’une peine juste déterminée avant l’infliction de la suramende, le juge de la peine aurait la possibilité de tenir compte de la suramende au moment d’établir le montant de l’amende à infliger. Toutefois, infliger une amende d’un montant minime à seule fin de réduire le montant de la suramende revient à faire fi de l’intention du législateur, à savoir que la suramende, dans sa totalité, s’applique à titre de peine obligatoire dans tous les cas : Cloud (C.A. Qc), par. 65. En définitive, pour que la Cour respecte les principes établis, il lui faut soit invalider la suramende compensatoire pour cause d’inconstitutionnalité, soit confirmer sa constitutionnalité et exiger des juges qu’ils l’infligent dans tous les cas, conformément à l’intention manifeste du législateur.